近年来，国家层面持续出台政策，部署低效用地再开发工作，推动城市发展向内涵式提升转变。
作为优化土地要素配置的核心抓手，存量低效用地盘活兼具产业、民生、财政等多重价值。但在实际推进中，土地制度约束、产权关系复杂、政策协同不足、成本收益失衡等问题逐步凸显，成为项目落地的核心堵点。
本文梳理存量低效用地盘活的现实意义，深入剖析当前面临的主要瓶颈，并针对性提出破局路径与对策建议。
存量低效用地盘活的意义
当前，存量低效用地盘活具有重要意义。
一是破解土地供给约束、拓展城市发展空间。在耕地与建设用地双管控、新增指标收紧背景下，盘活存量低效用地可不用扩大用地规模，有效补齐项目与城建用地缺口。
二是补齐公共服务短板、提升城市功能品质，利用闲置厂房、零星地块建设停车场、养老文体设施与口袋公园，就近解决民生难题、践行人民城市建设理念。
三是赋能产业转型升级、培育新质生产力，通过腾笼换鸟清退低端产能，腾出连片优质空间承载科创与高端制造，持续提升亩均效益。
四是激活存量资产价值、拓宽财政增收渠道，盘活沉睡土地拉动有效投资、实现片区资产增值，依托产业与城市提质稳定税源，构建土地提质、产业增效、财政增收良性循环，减轻地方对土地出让收入依赖。
存量低效用地盘活的现实瓶颈与制约因素
然而，盘活存量低效用地仍面临不少现实瓶颈与制约因素。
一是土地制度刚性约束，用地调整适配性不足。现行土地用途管制、规划管控等制度具备极强的刚性，是规范土地利用的基础，但也制约了存量用地盘活的灵活性。存量低效用地大多位于城市建成区，土地利用现状、规划用途与当前城市发展、产业升级需求存在错位。而土地用途变更、规划调整、用地性质转换等环节审批层级多、流程规范严。传统用地管理模式更适配增量开发场景，针对存量改造、低效盘活的弹性规制体系尚未完善，难以满足存量用地碎片化、差异化、精细化的盘活需求，导致大量低效用地陷入“想改不能改、想调无法调”的困境。
二是产权权属错综复杂，多方利益协调难度较大。存量低效用地普遍存在产权主体多元、权属关系模糊、历史遗留问题突出的现状，是盘活工作的核心堵点。部分老旧厂区、老旧街区用地存在产权分割零散、共有产权交织、权属登记不全等问题，部分土地还存在租赁、抵押、查封等问题。同时，盘活工作涉及原土地使用权人、企业、居民、村集体、政府部门等多方主体，各方利益诉求差异显著，一旦协调不当极易引发矛盾纠纷，大幅增加沟通成本与推进阻力。
三是配套政策体系滞后，审批协同效能偏低。相较于增量用地开发的成熟政策体系，存量低效用地盘活的配套政策、审批机制存在短板。存量改造项目涉及自然资源、住建、发改、民政等多个主管部门，审批事项繁杂、流程链条冗长、办理周期不定。各部门审批标准、管理规则相对独立，缺乏跨部门协同联动机制，重复审批、多头审核、流程壁垒等问题突出。此外，弹性年期供地、差异化地价、兼容用地管理等创新盘活政策适用场景受限、落地细则不完善，难以大范围推广应用，无法为多样化的存量盘活项目提供充足政策支撑。
四是成本收益失衡凸显，市场主体参与动力不足。存量低效用地盘活项目成本收益错配与融资渠道狭窄，形成“投资动力不足—融资难度加大”的恶性循环。前期不仅要承担拆迁安置、场地整治、生态修复、市政配套建设等显性改造成本，还需化解产权纠纷、历史债权债务、企业职工安置等隐性历史包袱，资金投入规模大且回收周期漫长。而多数项目以补齐公共服务短板、完善城市功能为核心导向，公益属性突出，收益来源有限，自身现金流造血能力偏弱。这种成本收益失衡的格局，加剧了项目融资的难度，并导致社会资本观望情绪浓厚，呈现“政府积极推动、市场观望犹豫”的格局。
推动存量低效用地盘活的建议
对此，本文提出四点推动存量低效用地盘活的建议。
一是创新存量土地规划管控制度。破解存量低效用地盘活困境，首要在于创新存量土地规划管控制度，赋予存量用地更灵活的用途调整权限、复合利用空间与弹性管理权限，适配多样化利用需求。
近年来中央持续出台多项指导文件鼓励各地立足实际探索政策创新路径，2025年12月，北京市印发《北京市建设用地功能混合使用指导意见（试行）》，支持街区功能混合、地块性质兼容和建筑用途转换，落地美康大厦由办公楼改造为综合养老设施、朝阳大悦城地下仓储转商业、老旧锅炉房改建便民综合体等实践。2026年7月，河南省印发《关于规划全链条支持城市更新若干政策的通知》，明确存量用地用途转换符合正面清单的无需调整详细规划即可实施，并在土地混合兼容利用、零星地块开发、绿地复合利用等方面做出突破性安排。通过类似的制度创新，大幅降低了盘活中的制度性交易成本，打通了存量用地功能优化的政策堵点，为低效用地资产价值释放、城市发展空间扩容提质提供坚实制度支撑。
二是化解多元利益主体协调难题。存量低效用地盘活的深层症结在于多元主体之间的利益难以平衡，破解这一困局需要多措并举，打出“确权清障+收益共享+法治兜底”组合拳。
首先，健全权属清晰化处理机制，对历史遗留产权问题集中的区域，设立专项工作窗口，采取“一地一策”方式分类处置，综合运用确权登记、协商收购、依法收回、分割转让等手段，扫清产权障碍，浙江温岭大溪镇在政府牵头下，13家企业联合技改，全程协助进行债权清理，盘活低效工业用地超1200亩、新增产业空间近190万平方米。
其次，建立多方共赢的收益分享机制，鼓励原土地使用权人以土地作价入股、联合开发、收益分成等方式参与盘活，变“被动退出”为“主动参与”；对涉及村集体、居民的地块，可通过安置补偿、留地安置、股权分红等多元化方式保障其合法权益。四川巴中巴州区国企汇鑫公司联合民企开发，以闲置土地作价入股，民企以存量房产、商铺作价参与，78.9亩低效地块快速建成商住配套项目。
最后，强化协商调解和司法衔接，建立行政调解、专业仲裁、司法裁决的多元纠纷解决路径，降低因利益冲突导致的项目停滞风险。
三是完善存量盘活配套政策体系。破解存量低效用地盘活的审批堵点，关键在于从“多头分散”转向“一体协同”，从“个案突破”转向“制度供给”。
首先，搭建存量盘活项目联审联批机制，整合自然资源、住建、发改等部门审批事项，设立“一站式”服务窗口，推行“一窗受理、并联审批、限时办结”，变部门“串联接力”为“同步并跑”，压缩审批周期，山东蒙阴推出闲置厂房盘活“一件事”集成服务，精简六成申报材料，常规项目审批时长压缩近七成。
其次，制定审批操作指引，明确各环节办理时限、材料清单和部门权责边界，打破多头审核、重复审批等流程壁垒。
最后，加快完善创新政策落地细则，针对弹性年期供地、差别化地价、混合功能用地等政策工具，细化适用范围、操作流程和配套标准，打通政策落地“最后一公里”。湘潭经开区采取“MX混合供应+弹性年限+带方案出让”模式，不仅盘活了沉睡资产，更赋能产业升级。
四是健全成本收益平衡融资机制。破解存量低效用地盘活“收益偏弱—融资受阻—动力不足”的恶性循环，需坚持收益端补位与融资端疏通协同发力。
一方面，积极拓展项目收益来源，在符合规划的前提下允许盘活项目适度配建经营性设施，探索停车、商业、文体等经营性业态与公共服务设施打包开发，以经营性收益反哺公益性投入，增强项目造血能力。杭州临安玲珑小微产业园整合厂房、酒店、沿街商业复合开发，依靠配套经营收益覆盖片区更新改造成本。
另一方面，要拓宽多元融资渠道，强化资金供给能力。鼓励金融机构量身打造存量盘活专属金融产品，支持符合条件的城市更新、低效产业用地改造项目申报地方政府专项债券，同步常态化推进基础设施REITs、资产证券化等工具在存量产业园区、配套基础设施项目中的应用，打通“资源—资产—资本”转化通道。
存量低效用地盘活是重塑城市空间、激活土地要素价值的系统性工程，更是支撑城市高质量发展、构建新发展格局的核心举措。破解存量盘活的堵点，要以规划制度创新破局，以产权利益协调提效，以配套政策完善托底，以多元融资机制赋能，有效唤醒“沉睡资产”，为产业升级、城市功能提升与财政可持续发展提供持续动力。
（马国臣系上海财经大学政府与社会资本合作研究中心副主任，叶梦丽系管理学硕士、上海竑壹管理咨询中心项目经理）
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